La CGC lo analiza desde
el punto de vista del impacto que esa intervención pública puede originar en
los operadores económicos, en especial para los que se encuentran en la
situación de periferia respecto a los principales mercados.
Señala la CGC que “
el desarrollo de políticas de tarificación como instrumento de financiación de
las infraestructuras no es algo que ahora se pueda presentar como novedoso. Ya
aparecía en el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT)
aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de julio de 2005 que
señalaba, dentro del marco económico y financiero del PEIT, en su apartado
8.2.4 que “(…) La toma de conciencia de la existencia de unos costes (costes
externos) generados por los usuarios de la infraestructura, junto con las
necesidades de financiación de éstas, han despertado el interés por desarrollar
políticas de tarificación”
El informe se emite
por la CGC sin conocer si se va a imponer este sistema de PPU por el Gobierno
de España, ni las razones en que lo justificarán en caso de establecerse, ni el
ámbito que tendría su aplicación, ni los vehículos a los que se aplicará, ni la
alternativa que se elegirá para hacer efectiva el mismo, tampoco se conoce cual
serán los costes de la infraestructura que se repercutirá, si serán solo los
gastos de conservación y explotación o se incluirán otras cantidades como
pueden ser los de construcción no amortizados o los destinados a reducir la
contaminación sonora o a mejorar la seguridad vial, por ejemplo.
Se habla, en
declaraciones de miembros del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda
Urbana (en adelante MTMAU), de introducir un sistema de tarificación en la red
viaria para asumir su “conservación y mantenimiento”, afirmándose que no solo
será una herramienta de financiación, sino que también servirá para modular el
uso de los transportes más contaminantes y una referencia a ella aparece en el
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia elaborado por el Gobierno de
España.
De este interesante
informe referencio aquí las conclusiones y recomendaciones a las que llega la
CGC:
“1º.- La promoción
de la competencia, que es un pilar fundamental de actividad de las Autoridades
de Competencia,
persigue mejorar la calidad de la intervención de los poderes públicos y trata
de evitar que como consecuencia de la misma se produzca, indeseadamente para la
sociedad, un daño para la competencia que no esté justificada por la existencia
de intereses públicos.
2º.- El establecimiento de una tasa por el uso (PPU) de
las vías de alta capacidad en los países centrales de Europa en los que existe
un fuerte tráfico internacional de camiones, en buena medida de tránsito o con
destino a otros países, obedeció a la razón de ser un instrumento de ingreso
fiscal para imponer el pago por uso (PPU) a la gran cantidad de camiones
extranjeros que circulaban por sus carreteras y que de esa manera contribuyesen
a su construcción y mantenimiento que, para evitar discriminaciones por razón
de nacionalidad, también la tienen que pagar los vehículos de residentes en ese
Estado.
Se recomienda que antes de tomar cualquier medida en
relación con la imposición de una tasa por el uso de las vías de alta capacidad
se realice un estudio, también desde el punto de vista de competencia, de todas
las alternativas posibles a esa medida que trate de ponderar la neutralidad
competitiva de esa intervención pública, que sirva para elegir la que menos
daño cause al mercado y, en resumen, que acredite que la decisión adoptada sea
la más eficiente.
Una de las graves deficiencias que esta CGC ha observado en las actuaciones
públicas en materia de infraestructuras y su financiación es la de la falta de
rigor o, incluso, la inexistencia de estudios que sirvieron de base para
adoptar acuerdos para la determinación de las políticas públicas en materia de
infraestructuras.
4º.- La Directiva 1999/62/CE no impone obligación
alguna a los Estados miembros de crear esa tasa de pago por uso ya que lo
que hace es reconocer una facultad para imponer cargos bien por tiempo de uso
de la infraestructura (viñeta) o bien por la distancia recorrida, y fija una
“reglas de aplicación” para el caso de que el Estado Miembro adopte la decisión
de establecer cualquier modalidad de PPU, ofreciendo unas líneas que pudieran
considerarse como el mínimo común denominador deseable.
5º.- De acuerdo con el “principio de recuperación de
costes”
contemplado en la Directiva 1999/62 se considera necesario que por parte del
Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana se calculen los costes
reales de conservación y explotación de estas vías de alta capacidad en la
cantidad necesaria para garantizar la adecuada prestación de ese servicio
público evitando que por ser insuficientes esos fondos, se produzca una
descapitalización del activo público que suponen las infraestructuras viarias
pero limpiando de los mismos los incrementos derivados de la existencia de un
cartel en ese sector entre un número significativo de empresas, y todo ello
antes de fijar cualquier tipo de tasa que se pretenden imponer a los vehículos
de mercancías que circulen por las mismas. 6º.-
En caso de fijación de una tarifa por tiempo (viñeta) a
los vehículos pesados por el uso de las vías de alta capacidad no creemos que
se pueda continuar cobrando peajes a esos mismos vehículos por el uso de la
AP-9 o de la AP-53
ya que ello no parece que sea conforme al texto del artículo 7.2 de la
Directiva 1999/62/CE porque supondría extender la excepción prevista en ese
artículo a supuestos distintos de los contemplados en la misma.
7º.- La proximidad a los consumidores —representada por
el acceso al mercado— es un elemento clave para entender las disparidades del
PIB per cápita entre las provincias españolas, que puede estar actuando como
una penalización por convergencia. Mejorar el acceso al mercado de la llamada
“periferia” española representaría un instrumento de política muy importante
con el cual fomentar la cohesión económica y social.
8º.- Combinando la lejanía desde Galicia a las regiones de mayor población y renta per cápita con el uso mayoritario del transporte terrestre por carretera para el envío de los bienes producidos en Galicia hacia esos centros, se pone de manifiesto que la imposición de una medida tributaria que implique el cobro por el uso de las vías de alta capacidad por tramo o distancia puede causar un evidente daño a los operadores económicos de Galicia que no sufrirán los que, por su simple situación geográfica, se encuentren en comunidades autónomas más próximas a los centros nacionales y europeos de consumo y alta renta. Todo ello debe de llevarnos a la reflexión de si son tan poderosas las razones que justifiquen la adopción de una medida tributaria que puede implicar un daño a la competencia, de sí de todos los instrumentos posibles el adoptado es el más eficiente para el mercado y el que menos daños causa a la competencia. Como todas las actuaciones públicas las medidas que se adopten por el Gobierno deben de obedecer a los principios de necesidad, proporcionalidad y de inexistencia de otro medio que sea menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.
9.- Si el establecimiento de un pago por uso de las
vías de alta capacidad no reduce la carga que por impuestos soportan los
contribuyentes para el mantenimiento de esas infraestructuras desaparecerá el
argumento fundamental de la creación de esta tasa (traslado a los
usuarios de los costes de la infraestructura y liberación del pago como
impuesto a todos los contribuyentes). Si la fijación de esta tasa obedece tan
solo a la razón de ser un instrumento para el incremento de la recaudación
fiscal del Estado nos obligaría a plantearnos si el establecimiento de una
tarifa por uso de las vías de alta capacidad es más eficiente para el mercado
que el actual sistema de financiación de esos gastos de conservación y
explotación vía impuestos o si causa una mayor distorsión.
10 - Este Pleno considera que, de producirse una
intervención pública en esta materia por medio de imposición de una tasa por el
uso de las vías de alta capacidad, la solución más eficiente desde el punto de
vista de la intervención en el mercado de la medida tributaria, la que menos
efecto barrera produce para el mantenimiento (sin cierres o deslocalización) o
el establecimiento de nuevas empresas en las comunidades autónomas periféricas
y la que menos, por tanto, afectará a la competencia de los operadores
económicos sería la de un sistema de cobro por tiempo (viñeta) con la adopción
de medidas complementarias que gravasen de forma más intensa por esos costes
externos las infraestructuras o tramos de las mismas más congestionadas, donde
la contaminación acústica y ambiental sea mayor. No lo sería el sistema de
cobro por distancia que si producirá esos efectos distorsionadores de la
competencia."
